Polska w pewnych sytuacjach zachowuje się jak kraj bandycki, który swoich obywateli traktuje jak bydło hodowlane.
Gdy dostaniecie od sanepidu „grzywnę w celu przymuszenia” do wykonania obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym, to grzywna może być zabrana z konta, zanim sąd administracyjny prawomocnie rozpatrzy Waszą skargę.
Pieniądze mogą być Wam najpierw zabrane z konta nawet jeśli później sąd administracyjny przyzna Wam rację, że prowadzone wobec was postępowanie było bezprawne, bo wcale nie uchylaliście się od wykonania obowiązku, więc nie było potrzeby, żeby Was do tego zmuszać poprzez nałożenie grzywny.
Jeśli chcecie, żeby te bandyckie przepisy zostały zmienione, to wysyłajcie do Rzecznika Praw Obywatelskich poniższy wniosek.
Niestety RPO zlikwidował swój adres email żeby maksymalnie utrudnić obywatelom składanie takich wniosków. Nie można więc tego wniosku wysłać do RPO za pomocą zwykłego maila.
Wniosek trzeba więc albo wysłać zwykłą pocztą, albo – najszybciej i najprościej – poprzez formularz dostępny na stronie RPO:
https://formularze.brpo.gov.pl/formularz_wniosek_ogolny
Treść wniosku dostępną poniżej kopiujemy i wklejamy do formularza na stronie RPO:
Jeśli masz problemy ze skopiowaniem treści wniosku, to spróbuj TUTAJ.
Na każdy złożony przez Was wniosek RPO będzie musiał Wam udzielić indywidualnej odpowiedzi.
Można również pobrać sobie plik TXT z treścią tego wniosku:
WNIOSEK DO RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH
O PODJĘCIE DZIAŁAŃ O CHARAKTERZE GENERALNYM ORAZ WYSTĄPIENIE DO WŁAŚCIWYCH ORGANÓW Z WNIOSKIEM O PODJĘCIE INICJATYWY USTAWODAWCZEJ
w sprawie zapewnienia skutecznej ochrony sądowej osobom, wobec których zastosowano grzywnę w celu przymuszenia
Na podstawie art. 9 i art. 16 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich zwracam się z wnioskiem o:
zbadanie przedstawionego poniżej problemu systemowego polegającego na możliwości przymusowego ściągnięcia grzywny w celu przymuszenia jeszcze przed prawomocnym zakończeniem kontroli sądowoadministracyjnej legalności postępowania egzekucyjnego;
podjęcie przez Rzecznika Praw Obywatelskich działań o charakterze generalnym zmierzających do zapewnienia osobom zobowiązanym rzeczywistej, a nie jedynie formalnej ochrony sądowej;
wystąpienie, na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, do Rady Ministrów, ministra właściwego do spraw finansów publicznych, ministra właściwego do spraw sprawiedliwości albo innych organów posiadających inicjatywę ustawodawczą z wnioskiem o podjęcie prac nad zmianą ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji celem wprowadzenia do obrotu prawnego zasady, zgodnie z którą grzywna w celu przymuszenia nie mogłaby zostać przymusowo ściągnięta do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądami administracyjnymi dotyczącego legalności egzekucji lub legalności nałożenia tej grzywny;
zwrócenie się do właściwych organów o przedstawienie danych dotyczących liczby przypadków, w których grzywny w celu przymuszenia zostały wyegzekwowane przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Obowiązujące przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) przewidują, że zobowiązanemu, któremu doręczono odpis tytułu wykonawczego, przysługuje prawo wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej.
Zgodnie z art. 34 u.p.e.a. zarzuty są rozpatrywane przez wierzyciela w formie postanowienia. Na postanowienie w sprawie zarzutów przysługuje zażalenie. Dopiero po rozpatrzeniu zażalenia postanowienie staje się "ostateczne".
Stosownie natomiast do art. 35 § 1 u.p.e.a. wniesienie zarzutów, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zawiesza postępowanie egzekucyjne jedynie do czasu zawiadomienia organu egzekucyjnego o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie zarzutów.
Po wydaniu ostatecznego postanowienia oddalającego zarzuty organ egzekucyjny może zatem podjąć zawieszone postępowanie i kontynuować stosowanie środków egzekucyjnych, mimo że zobowiązanemu przysługuje jeszcze prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Co więcej, ochrona wynikająca z art. 35 § 1 u.p.e.a. nie ma charakteru bezwzględnego nawet w toku administracyjnego rozpatrywania zarzutów, ponieważ art. 35 § 1a u.p.e.a. pozwala wierzycielowi w uzasadnionych przypadkach wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego.
Oznacza to, że system prawny przyznaje zobowiązanemu prawo do sądowej kontroli legalności postępowania egzekucyjnego, ale jednocześnie dopuszcza wykonanie najbardziej dotkliwych skutków tego postępowania jeszcze przed przeprowadzeniem tej kontroli przez niezależny sąd.
Zgodnie z art. 122 § 2 pkt 1 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zawiera wezwanie do jej uiszczenia oraz pouczenie, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.
Art. 124 § 1 u.p.e.a. stanowi natomiast wprost, że nałożone i nieuiszczone w terminie grzywny w celu przymuszenia podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych.
W konsekwencji, po zakończeniu administracyjnego toku rozpatrywania zarzutów grzywna może zostać wyegzekwowana między innymi z rachunku bankowego, wynagrodzenia, świadczeń pieniężnych lub innych praw majątkowych zobowiązanego, zanim wojewódzki sąd administracyjny zbada, czy:
- egzekwowany obowiązek rzeczywiście istniał;
- obowiązek był wymagalny;
- osoba zobowiązana faktycznie uchylała się od jego wykonania;
- obowiązek został prawidłowo określony;
- tytuł wykonawczy spełniał ustawowe wymagania;
- zastosowanie egzekucji było dopuszczalne;
- wierzyciel i organ egzekucyjny dochowali wymaganych procedur;
- zastosowany środek egzekucyjny był zgodny z zasadą proporcjonalności;
- istniały podstawy do nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
W praktyce obywatel może więc najpierw utracić środki pieniężne, a dopiero po wielu miesiącach lub nawet latach uzyskać wyrok stwierdzający, że postępowanie egzekucyjne było prowadzone niezgodnie z prawem.
Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Wprawdzie skarżący może zwrócić się o wstrzymanie wykonania aktu przez organ albo przez sąd, jednak ochrona ta:
- nie powstaje automatycznie;
- wymaga złożenia odrębnego, odpowiednio uzasadnionego wniosku;
- zależy od uznania organu albo sądu;
- wymaga wykazania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków;
- może zostać udzielona dopiero po przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy do sądu;
- może zostać udzielona już po dokonaniu zajęcia rachunku bankowego lub po ściągnięciu środków.
W sprawach dotyczących grzywien organy mogą ponadto twierdzić, że pobranie określonej sumy pieniężnej nie powoduje skutku nieodwracalnego, ponieważ pieniądze mogą zostać później zwrócone. Takie podejście pomija rzeczywiste ekonomiczne konsekwencje zajęcia środków, obejmujące utratę płynności finansowej, brak możliwości regulowania bieżących zobowiązań, powstawanie odsetek, opóźnienia w zapłacie czynszu, rat kredytowych, kosztów leczenia lub utrzymania rodziny.
Późniejszy zwrot pobranych środków nie zawsze jest zatem w stanie naprawić wszystkie następstwa przedwczesnej, a tym bardziej bezprawnej egzekucji.
Nie można uznać za wystarczającą ochrony prawnej, w której obywatel musi najpierw wykazać przed sądem, że wykonanie aktu organu grozi mu wyjątkowo poważnymi skutkami, aby sąd w ogóle rozważył czasowe powstrzymanie organu od egzekwowania środka, którego legalność dopiero ma zostać zbadana.
Prawo do sądu nie powinno sprowadzać się wyłącznie do formalnej możliwości wniesienia skargi. Ochrona sądowa musi być ukształtowana w taki sposób, aby orzeczenie sądu mogło rzeczywiście zapobiec naruszeniu praw jednostki.
Jeżeli państwo może wyegzekwować grzywnę przed zbadaniem przez sąd legalności egzekucji, to późniejszy wyrok uwzględniający skargę może mieć charakter wyłącznie następczy. Sąd stwierdza wówczas naruszenie prawa dopiero po tym, jak jego finansowe konsekwencje dotknęły już obywatela.
Powstaje wyraźna asymetria procesowa. O legalności egzekucji w pierwszej kolejności rozstrzyga wierzyciel, czyli organ bezpośrednio zainteresowany doprowadzeniem do wykonania obowiązku. Po wyczerpaniu administracyjnego toku zaskarżenia organ egzekucyjny może przystąpić do egzekucji, zanim stanowisko organów administracji zostanie ocenione przez niezależny sąd.
W rezultacie administracja publiczna otrzymuje możliwość faktycznego wykonania własnego stanowiska jeszcze przed poddaniem go zewnętrznej kontroli sądowej.
Opisany stan prawny budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia:
- art. 2 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz wynikające z niej zasady zaufania obywatela do państwa, bezpieczeństwa prawnego i rzetelności procedury;
- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wymagającego, aby ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności były konieczne i proporcjonalne;
- art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gwarantującego prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;
- art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gwarantującego ochronę własności i innych praw majątkowych;
- art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zakazującego ustawowego zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw;
- art. 78 Konstytucji RP, gwarantującego prawo zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.
Formalne zachowanie drogi sądowej nie wystarcza, jeżeli konstrukcja przepisów pozwala organowi na przymusowe wykonanie kwestionowanego środka przed udzieleniem ochrony przez sąd.
Nie chodzi przy tym o przyjęcie ogólnej zasady, zgodnie z którą każde wniesienie jakiegokolwiek środka zaskarżenia musiałoby bezterminowo blokować działania organów państwa. Grzywna w celu przymuszenia jest jednak szczególnym środkiem ingerencji. Może być nakładana wielokrotnie, a jej wysokość wobec osoby fizycznej może każdorazowo wynosić do 10 000 zł, natomiast łączna wysokość wielokrotnie nakładanych grzywien może sięgać 50 000 zł.
Skala możliwej ingerencji w sytuację majątkową obywatela uzasadnia wprowadzenie szczególnie skutecznych gwarancji proceduralnych.
Grzywna w celu przymuszenia nie powstaje wskutek dobrowolnego zaciągnięcia zobowiązania ani nie jest typową należnością podatkową. Jest środkiem przymusu państwowego stosowanym w celu wymuszenia określonego zachowania.
Jej funkcją nie powinno być ukaranie obywatela ani definitywne przysporzenie dochodu państwu, lecz doprowadzenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Właśnie dlatego kontrola legalności zastosowania tego środka powinna nastąpić przed jego przymusowym ściągnięciem, a nie dopiero po wyegzekwowaniu środków pieniężnych.
Dopuszczenie do pobrania grzywny przed oceną legalności postępowania przez sąd administracyjny powoduje, że środek mający służyć przymuszeniu w praktyce zaczyna wykazywać cechy dolegliwości represyjnej wykonywanej przed zakończeniem kontroli sądowej.
Wydłużenie okresu wstrzymania przymusowego ściągnięcia grzywny nie oznaczałoby pozbawienia państwa możliwości ochrony interesu publicznego.
Już obecnie art. 35 § 2 u.p.e.a. pozwala organowi egzekucyjnemu w okresie zawieszenia postępowania dokonać zabezpieczenia na podstawie tytułu wykonawczego.
Możliwe jest zatem oddzielenie zabezpieczenia przyszłego wykonania należności od jej definitywnego ściągnięcia. Takie rozwiązanie zapewniałoby równowagę pomiędzy interesem publicznym a prawem jednostki do uzyskania skutecznej ochrony sądowej.
Ustawodawca może ponadto przewidzieć wyjątki dotyczące sytuacji, w których dalsze wstrzymanie egzekucji powodowałoby bezpośrednie i poważne zagrożenie dla życia, zdrowia, bezpieczeństwa ludzi, środowiska albo mienia znacznej wartości. O uchyleniu wstrzymania powinien jednak decydować niezależny sąd, a nie sam wierzyciel zainteresowany kontynuowaniem egzekucji.
Proponowany kierunek zmiany przepisów
Najpełniejszym rozwiązaniem byłoby uzupełnienie art. 35 u.p.e.a. o regulację stanowiącą, że w przypadku wniesienia w ustawowym terminie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ostateczne postanowienie w sprawie zarzutów zawieszenie postępowania trwa do dnia prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Przepis mógłby przyjąć przykładowe brzmienie:
„Jeżeli na ostateczne postanowienie w sprawie zarzutu wniesiono w ustawowym terminie skargę do sądu administracyjnego, zawieszenie postępowania egzekucyjnego trwa do dnia prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.”
Niezależnie od zmiany art. 35 u.p.e.a. zasadne byłoby dodanie do art. 124 u.p.e.a. przepisu w następującym lub zbliżonym brzmieniu:
„Grzywna w celu przymuszenia nie podlega przymusowemu ściągnięciu do dnia prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego wskutek wniesienia skargi na ostateczne postanowienie w sprawie zarzutu dotyczącego postępowania egzekucyjnego, w którym nałożono grzywnę, albo na ostateczne postanowienie dotyczące nałożenia tej grzywny.”
Rozwiązanie to obejmowałoby zarówno postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i ewentualne postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jeżeli od wyroku WSA nie zostałaby wniesiona skarga kasacyjna, wyrok stawałby się prawomocny i zawieszenie ustawałoby. Jeżeli natomiast wniesiono by skargę kasacyjną, wstrzymanie trwałoby do zakończenia postępowania przed NSA.
Obecnie może dojść do sytuacji, w której grzywna zostanie ściągnięta, zanim skarga wraz z aktami zostanie w ogóle przekazana do sądu. Automatyczny okres ochronny zapobiegałby wykonaniu egzekucji w czasie, w którym obywatel, mimo prawidłowego wniesienia skargi i wniosku o ochronę tymczasową, nie ma rzeczywistego wpływu na tempo przekazania sprawy przez organ.
Przedstawiony problem nie dotyczy jednego rodzaju obowiązku ani jednej kategorii postępowań. Grzywna w celu przymuszenia może być stosowana między innymi w sprawach z zakresu prawa budowlanego, ochrony środowiska, bezpieczeństwa i higieny pracy, obowiązków sanitarnych oraz szeregu innych obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Problem ma zatem charakter generalny i może dotyczyć szerokiej grupy obywateli, przedsiębiorców oraz innych podmiotów.
Nie kwestionuję potrzeby istnienia skutecznych instrumentów egzekucji administracyjnej. Państwo musi dysponować środkami umożliwiającymi wykonanie obowiązków wynikających z prawa. Skuteczność administracji nie może jednak prowadzić do sytuacji, w której kontrola sądowa następuje dopiero po definitywnym wykonaniu dotkliwego środka finansowego.
Sprawne działanie administracji nie może być utożsamiane z prawem organu do wyegzekwowania spornej grzywny przed wypowiedzeniem się przez niezależny sąd.
Obecna regulacja zapewnia pierwszeństwo szybkości i skuteczności egzekucji przed skutecznością sądowej ochrony praw jednostki.
Obywatelowi przyznaje się prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale jednocześnie dopuszcza się odebranie mu środków pieniężnych, zanim sąd sprawdzi legalność działania organów. Taka konstrukcja osłabia zaufanie do państwa i może powodować, że prawo do sądu będzie miało charakter spóźniony oraz niepełny.
Z tych powodów zwracam się do Rzecznika Praw Obywatelskich o potraktowanie sprawy jako problemu systemowego oraz o wykorzystanie kompetencji wynikającej z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich poprzez wystąpienie do właściwych organów z wnioskiem o podjęcie inicjatywy ustawodawczej.
Wnoszę również o poinformowanie mnie o sposobie rozpatrzenia niniejszego wniosku oraz o ewentualnych działaniach podjętych przez Rzecznika.
Z poważaniem,
[podpis]